Hver braut Minsk-samkomulagið?

Aleksandr Lúkasjenka, Vladímír Pútín, Angela Merkel, François Hollande og Petro Porosjenko í Minsk eftir samþykkt Minsk-samkomulagsins í febrúar 2015. Mynd af vef rússneska forsetaembættisins.

Þegar rætt er um um ábyrgð á stríðinu í Úkraínu er stundum drepið á fyrri tilraunum til þess að stilla til friðar og hverjum það er að kenna að þær fóru úrskeiðis. Er þá gjarnan vikið að Minsk-samkomulaginu svokallaða, sem var samkomulag sem gert var í viðleitni til að binda enda á átökin í Donbas árin 2014 og 2015.

Það liggur í augum uppi að Minsk-samkomulagið náði ekki að koma í veg fyrir átök á milli Úkraínu og Rússlands. En ekki kemur öllum saman um það hver beri sökina á því. Rússar og ýmsir málsvarar innrásarinnar í Úkraínu saka Úkraínumenn iðulega um að hafa brotið gegn samkomulaginu eða um að hafa gert samkomulagið án þess að hugur fylgdi máli. Er þá ábyrgðinni á áframhaldandi stríði í landinu skellt á Úkraínumenn með vísan til þess að þeir hafi í reynd verið fyrstir til að rjúfa vopnahlé sem var í gildi.

Aleksandr Lúkasjenka, Vladímír Pútín, Angela Merkel, François Hollande og Petro Porosjenko í Minsk eftir samþykkt Minsk-samkomulagsins í febrúar 2015. Mynd af vef rússneska forsetaembættisins.

Hvað var Minsk-samkomulagið?

Minsk-samkomulagið var í reynd tveir samningar, Minsk I og Minsk II. Fyrra Minsk-samkomulagið var undirritað þann 5. september 2014 af fulltrúum Úkraínu, Rússlands og Öryggis- og samvinnustofnunar Evrópu (ÖSE). Var þetta tilraun til stöðva átök sem höfðu brotist út sama ár í Úkraínu eftir að Rússar hernámu Krímskaga og innlimuðu hann í framhaldi af því. Átökin voru við aðskilnaðarsinna á Donbas-svæðinu svokallaða, en það nær til héraðanna Donetsk og Lúhansk. Þar var lýst yfir stofnun tveggja „alþýðulýðvelda“, en stuðningur Rússa, þótt óopinber væri, gerði stjórnvöldum í Kænugarði ókleift að endurheimta þau landsvæði sem aðskilnaðarsinnar náðu á sitt vald. Alþýðulýðveldin, sem náðu yfir hluta Donetsk-héraðs og hluta Lúhansk-héraðs, voru í raun leppríki Rússlands.

Samkomulagið miðaði að endalokum átakanna, brotthvarfi ólöglegra vígahópa og málaliða frá úkraínsku landsvæði og stofnun eftirlitsnefndar á vegum ÖSE til að fylgjast með hreyfingum liðsafla við landamæri Úkraínu og Rússlands. Starfsemi þessarar eftirlitsnefndar átti að koma í veg fyrir að fleiri rússneskir hermenn kæmu yfir landamærin. Stjórn Úkraínu hóf að framkvæma Minsk-samkomulagið með því að setja lög sem viðurkenndu sérstöðu Donbas-héraðanna.[1]

Rússar brutu nánast umsvifalaust gegn skilmálum fyrra Minsk-samkomulagsins. Eftirlitsnefnd ÖSE fékk ýmist ekki aðgang að landamærahéruðunum til að fylgjast með hreyfingum herafla, eða tilkynningar hennar um áframhaldandi komu rússneskra hermanna til Úkraínu voru hunsaðar.[2] Rússland hóf meiriháttar hernaðaraðgerðir í þágu leppríkja sinna í Donbas í janúar 2015 þrátt fyrir að hafa fallist á að átökum skyldi hætt. Í janúar og febrúar réðust rússneskir hermenn á borgina Debaltseve ásamt hermönnum „alþýðulýðveldanna“ í Donetsk og Lúhansk, og náðu henni á sitt vald.[3]

Seinna Minsk-samkomulagið

Það var við þessar aðstæður sem hafið var að semja um annað Minsk-samkomulagið. Í miðjum febrúarmánuði 2015 fór Vladímír Pútín til Minsk og fundaði með Petro Porosjenko, forseta Úkraínu, ásamt Angelu Merkel Þýskalandskanslara og François Hollande Frakklandsforseta. Eftir sextán klukkustunda samningaviðræður skrifuðu fulltrúar ÖSE, Úkraínu, Rússlands og „alþýðulýðveldanna“ í Donetsk og Lúhansk undir seinna Minsk-samkomulagið – sem þekkt er undir nafninu Minsk II.[4]

Seinna Minsk-samkomulagið var friðaráætlun í þrettán liðum. Það var einkum ólík túlkun samningsaðilanna á tilteknum liðum þess sem olli því að ekki tókst að leysa deiluna með samkomulaginu. Fjórði liður samkomulagsins fól í sér að um leið og vopnahlé hæfist þann 15. febrúar 2015 ættu deiluaðilar að hefja viðræður um sveitarstjórnarkosningar í Donbas-héruðunum sem haldnar yrðu samkvæmt úkraínskum lögum og nýrri löggjöf um sérstöðu þessara héraða sem úkraínska þingið ætti að setja. Níundi liður samkomulagsins fól í sér að daginn eftir að sveitarstjórnarkosningarnar yrðu haldnar skyldi ríkisstjórn Úkraínu aftur fá fulla stjórn á landamærahéruðunum.

Þetta ákvæði gaf til kynna að kosningarnar yrðu haldnar á meðan héruðin væru enn undir rússnesku hernámi. Því yrði Úkraína að þeim loknum að sætta sig við héraðsstjórnvöld sem Rússar hefðu komið til valda og hefðu bolmagn til að koma í veg fyrir frekari skref landsins að ESB-aðild, þar sem nýtt stjórnarfyrirkomulag sem Úkraína átti að setja á fót, myndi fela í sér meiri sjálfstjórn héraðanna og minni miðstýringu frá Kænugarði. Deilur um það hvort ætti að koma fyrst, kosningarnar eða stjórn Úkraínu í Donbas, var eitt það helsta sem leiddi til tafa á framkvæmd samkomulagsins.[5]

Deilur um framkvæmd samkomulagsins

Úkraínska þingið samþykkti þann 17. mars 2015 lög um sérstöðu Donbas-héraðanna líkt og seinna Minsk-samkomulagið kvað á um. Þessi lög hafa síðan þá verið framlengd. Bæði Rússar og leiðtogar alþýðulýðveldanna í Donetsk og Lúhansk gagnrýndu hins vegar lögin og sögðu þau ekki uppfylla skilyrði samkomulagsins. Sergej Lavrov, utanríkisráðherra Rússlands, sagði lögin ekki samræmast samkomulaginu vegna þess að í þeim væru ný ákvæði þar sem settir væru skilmálar fyrir kosningum í Donbas sem ekki væri að finna í texta samkomulagsins. Denís Púshílín, einn af leiðtogum Alþýðulýðveldisins Lúhansk, tók í svipaðan streng og sagði viðbætur sem Petro Porosjenko hefði gert við lagafrumvarpið jafngiltu því að allt Minsk-samkomulagið hefði í reynd verið ógilt.[6]

Lagaákvæðin sem Rússar mótmæltu snerust um framkvæmd kosninganna sem áttu að fara fram í Donbas. Í þeim voru skilyrði um að kosningarnar yrðu að fara fram í samræmi við stjórnarskrá og þjóðaréttarskuldbindingar Úkraínu og undir eftirliti alþjóðlegra hópa á borð við ÖSE og Sveitarstjórnarþings Evrópuráðsins. Þá voru ákvæði um að tryggja yrði kosningabaráttu á jöfnum grundvelli í aðdraganda kosninganna og að ólöglegir vígahópar yrðu að yfirgefa Úkraínu til þess að þeir gætu ekki haft áhrif á kosningarnar.

Hver var aðili að samkomulaginu?

Annað deiluefni sem erfiðaði framkvæmd Minsk-samkomulagsins snerist um það hver væri í reynd aðili að því. Samkomulagið var undirritað af meðlimum þríhliða samskiptahóps sem taldi formlega til sín Úkraínu, Rússland og ÖSE. Míkhaíl Zúrabov, þáverandi sendiherra Rússlands í Úkraínu, undirritaði báða samningana fyrir hönd Rússlands.

Rússar héldu því eigi að síður fram að Rússland sjálft væri ekki aðili að samkomulaginu, heldur væri um að ræða samning á milli Úkraínu annars vegar og alþýðulýðveldanna Lúhansk og Donetsk hins vegar. Hlutverk Rússa væri einungis að beita áhrifum sínum til að fá stríðsaðila til að fara eftir samkomulaginu líkt og Frakkland og Þýskaland ættu að gera við stjórn Úkraínu. Vert er þó að athuga að ólíkt Rússlandi áttu Frakkland og Þýskaland ekki fulltrúa í þríhliða samskiptahópnum sem skrifaði undir Minsk-samkomulagið og því er nokkuð langsótt að bera saman stöðu þessara landa að sáttmálanum.

Úkraínumenn hafna því að þeir hafi nokkurn tímann samið við „alþýðulýðveldin“ svokölluðu í Donbas, sem klufu sig frá Úkraínu að tilstuðlan Rússa. Aleksandr Zakhartsjenko og Ígor Plotnítskíj – þáverandi leiðtogar alþýðulýðveldanna Donetsk og Lúhansk – skrifuðu einnig undir samkomulagið en voru ekki sérstaklega tilgreindir sem forsetar eða fulltrúar þessara svæða. Ekki er minnst berum orðum á alþýðulýðveldin sem stofnanir í sáttmálanum, heldur er ávallt talað um „ákveðin svæði í Donetsk- og Lúhansk-héruðunum“. Úkraína skilgreinir alþýðulýðveldin sem hryðjuverkahópa og hefur alltaf hafnað formlegum samskiptum við þau.

Afstaða Zelenskyjs

Þegar Volodymyr Zelenskyj var kjörinn forseti Úkraínu árið 2019 sagðist hann vilja halda áfram með friðarviðræðurnar og ná fram vopnahléi á þeim grundvelli sem lagður hefði verið með Minsk-samkomulaginu. Eftir kjör sitt sagðist Zelenskyj jafnframt styðja hina svokölluðu „Steinmeier-formúlu“ að framkvæmd samkomulagsins. Formúlan, sem var hugarsmíð þáverandi utanríkisráðherra (og núverandi forseta) Þýskalands, Franks-Walters Steinmeier, fól í sér að sveitastjórnarkosningar yrðu haldnar í Donbas samkvæmt úkraínskri löggjöf og undir eftirliti ÖSE. Ef ÖSE féllist á að kosningarnar væru frjálsar og sanngjarnar tækju lög um sjálfsstjórn héraðanna gildi og Úkraína fengi á ný stjórn á austanverðum landamærum sínum.

Zelenskyj sagðist hins vegar ósamþykkur því að kosningarnar yrðu haldnar á meðan vopnaðir uppreisnarhópar væru enn virkir á svæðinu. Hann fundaði með Vladímír Pútín í París í desember 2019 ásamt Angelu Merkel og Emmanuel Macron Frakklandsforseta og náði þar að semja um nýtt vopnahlé. Ekki tókst hins vegar að leysa deiluna um það hvernig bæri að framkvæma sáttmálann.[7]

Zelenskyj tjáði sig frekar um Minsk-samkomulagið í viðtali við þýska fréttablaðið Der Spiegel í febrúar 2023. Þar sagði hann almenna tilfinningu Úkraínumanna um Minsk-samninginn hafa verið þá að samkomulagið hefði verið þvingað upp á Úkraínu og að í því væri ekki vilji til þess að varðveita sjálfstæði landsins.

Margir málsvarar Rússa og innrásarinnar í Úkraínu hafa bent á ummæli hans í viðtalinu sem staðfestingu þess að hann hafi aldrei ætlað sér að fara eftir Minsk-samkomulaginu og að Úkraínumenn hafi jafnvel samið um það í vondri trú. Í viðtalinu komst Zelenskyj svo að orði að með fyrri tilraunum sínum til að fullgilda Minsk-samkomulagið hafi hann „stokkið um borð í lest sem var á leið niður í hyldýpi“. Hann lýsti samningunum svo að vegna orðalags þeirra hafi öðrum samningsaðila verið gert ómögulegt að uppfylla tiltekna þætti hans og hinn gæti þá fryst átökin.

Eigi að síður sagði Zelenskyj að Minsk-samkomulagið væri nytsamlegt sem grundvöllur beinna viðræðna sem hægt væri að eiga við Rússland vegna átakanna. Með þeim hefði tekist að skipuleggja fangaskipti sem Zelenskyj sagðist vona að hægt yrði að halda áfram á sama grundvelli. „En hvað varðar Minsk í heild sinni sagði ég við Emmanuel Macron og Angelu Merkel: Við getum ekki gert þetta svona.“

Athuga ber að Zelenskyj lét þessi ummæli falla eftir að reynt hafði verið án árangurs að framkvæma Minsk-samkomulagið í um hálfan áratug. Skoðun hans á þessum tíma er því ekki sönnun þess að hann, eða forveri hans, Porosjenko, hafi alltaf ætlað að hunsa samkomulagið. Á þessum tíma var þegar orðið deginum ljósara að Úkraínumenn og Rússar lögðu ólíkan skilning í það og að Rússar myndu ekki sætta sig við fullgildingu á því nema samkvæmt túlkun sem væri þeim og bandamönnum þeirra sem allra hagstæðust, en í engu samræmi við kröfur og hagsmuni Úkraínu.

Endalok Minsk

Vert að nefna að þótt Minsk-samkomulagið hafi ekki leyst deilur Úkraínu og Rússlands entist vopnahléð í um sjö ár. Líkt og fjallað var um í fyrri grein höfundar um mannfall í Donbas snarfækkaði dauðsföllum eftir að vopnahléð tók gildi og mannfall var orðið nánast ekkert áður en innrás Rússa hófst í febrúar 2022. Hvað þetta varðaði var samkomulagið aðeins endanlega rofið þegar Vladímír Pútín fyrirskipaði innrásina fyrir einu og hálfu ári. Tveimur dögum áður en innrásin hófst lýsti Pútín því yfir að Minsk-samkomulagið væri ekki lengur til, og að stjórnvöldum í Kænugarði væri um að kenna.

Heimildir og ítarefni

Heildartexti Minsk II: https://web.archive.org/web/20220202172746/https://peacemaker.un.org/ua-ceasefire-2014

Lög Úkraínu um sérstakt skipulag svæðisbundinnar sjálfsstjórnar á tilteknum svæðum í Donetsk og Lúhansk (á úkraínsku): https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/256-19#n2

Serhii Plokhy: The Russo-Ukrainian War. 2023.

Viðtal Der Spiegel við Volodymyr Zelenskyj frá 9. febrúar 2023 (á þýsku): https://www.spiegel.de/ausland/wolodymyr-selenskyj-im-interview-putin-ist-ein-drache-der-fressen-muss-a-458b7fe2-e15a-49a9-a38e-4bfba834f27b

[1] Serhii Plokhy: The Russo-Ukrainian War, bls. 129.